| Главная » Файлы » Магистерские работы » Магистерские работы |
АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС ДЕРЖАВНОГО СЛУЖБОВЦЯ
| [ Скачать с сервера (740.5 Kb) ] | 01.04.2017, 14:01 |
| ВСТУП ......................................................................................................................3 Розділ 1. Загальнотеоретичний аналіз інституту державної служби 1.1. Інститут державної служби: поняття та проблеми галузевої приналежності………………………………………………………..…............................8 1.2. Правове регулювання відносин державної служби в контексті адміністративної реформи в Україні..………………..……………………...................23 Розділ 2. Адміністративно-правовий статус державного службовця: актуальні проблеми та шляхи їх вирішення 2.1. Адміністративно-правовий статус державного службовця: зміст та його елементи, співвідношення з правовим статусом особи…………………....……….....33 2.2. Прийняття та проходження державної служби: актуальні питання кадрого забезпечення державного управління та службової кар’єри………………………….40 2.3. Особливості звільнення державних службовців: підстави, проблеми та шляхи вдосконалення ……………………………………..……………………….....…63 Розділ 3. Актуальні питання удосконалення антикорупційного законодавства на державній службі 3.1. Удосконалення законодавства щодо запобігання конфліктів інтересів: поняття, проблеми та шляхи вдосконалення ………………………………………….77 3.2. Новели Закону України “Про засади запобігання і протидії корупції” в редакції від 07.04.2011 року ………………………………………………………..…..88 ВИСНОВКИ ………………………………………….……….….………..........106 СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ ..…………………………………..112 ВСТУП Актуальність теми та її обгрунтування. Науковий аналіз вітчизняного інститу¬ту державної служби є одним із найакту¬альніших напрямів сучасних правових досліджень. Це пов'язано з багатьма фак¬торами. Так, по-перше, інститут держав¬ної служби нині знаходиться у стані активного реформування, викликаного необхідністю оновлення нормативних актів у ході здійснення адміністративної реформи, що визна¬чають правовий статус державних службовців, а також регулюють порядок прохо¬дження державної служби. Відтак наукові розробки вітчизняних учених спрямовані на потреби правотворчого процесу. По-друге, прогресивний розвиток української держави, ефективне виконання держав¬них функцій тісно пов'язані з практичною діяльністю державних службовців. А от¬же, частина наукових досліджень має на меті розробку прикладних програм, тренінгів тощо, покликаних підсилити кадро¬ву складову даного інституту. По-третє, інститут державної служби навряд чи змо¬же ефективно функціонувати та розвива¬тися без належного рівня довіри населен¬ня до державних службовців, а раз так, то на науку покладається завдання щодо відшукування способів налагодження взаємодовіри між громадянином та державним службовцем. Саме цим, власне, і пояснюється той факт, що в сучасних умовах збільшилося число авторів, для яких інститут держав¬ної служби став предметом наукових досліджень. Серед них, у першу чергу, слід назвати Ю. П. Битяка, С. Д. Дубенка, М. І. Іншина, С. В. Ківалова, Н. П. Матюхіну, Н. Р. Нижник, О. В. Петришина, В.Б. Авер'янов, О.Ф. Андрійко, М.І. Ануфрієв, Г.В. Атаманчук, Д.М. Бахрах, В.Т. Білоус, А.І. Берлач, К.С. Бєльський, Л.Р. Біла, Ю.П. Битяк, В.С. Венедіктов, В.К. Гіжевський, І.П. Голосніченко, С.Д. Дубенко, М.І. Іншин, С.В. Ківалов, В.Л. Коваленко, М.В. Коваль, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпаков, І.Ф. Корж, Є.Б. Кубко, О.В. Кузьменко, Б.М. Лазарєв, В.Я. Малиновський, В.Л. Наумов, Н.Р. Нижник, О.Ю. Оболенський, Д.М. Овсянко, В.Ф. Опришко, І.М. Пахомов, В.Ф. Погорілко, В.П. Пєтков, Ю.М. Старілов, С.Г. Стеценко, В.П. Тимощук, В.В. Цвєтков, О.Ф. Фрицький, В.І. Щербина, О.Ю. Янчук та ін. Тобто на сьогодні існує широке коло актуальних питань, що потребують детального наукового аналізу. У ході адміністративної реформи, яка започаткована в Україні на підставі Указу Президента України від 22 липня 1998 року „Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні”, визначено нові пріоритети реформування державної служби, спрямування розвитку її правового регулювання. Проте, потрібно не тільки створення правової основи функціонування державної служби на різних рівнях управління, але й якісне оновлення стереотипів сприйняття самої державної служби та діяльності державних службовців. Крім того, доцільно розробити критерії оцінки ефективності діяльності державних службовців, а також з урахуванням іноземного досвіду, удосконалити ключові засади та здійснити конкретні кроки, спрямовані на модернізацію адміністративно-правового статусу державного службовця. Із прийняттям Законів України “Про місцеві державні адміністрації” від 19.05.2011 року, “Про Кабінет Міністрів України” від 07.10.2010 року, “Про центральні органи виконавчої влади” від 17.03.2011 року, а також низки інших законів, що регулюють питання проходження служби в таких органах виконавчої влади, як Державна податкова інспекція, Митна служба, Антимонопольний комітет тощо з’явилася потребу для перегляду чинного закону “Про державну службу” в редакції від 16.12.1993 року та гармонізації усього масиву законодавства, яке містить правове регулювання державної служби. Нині в Україні склалась певна система законодавства, що фактично регулює питання проходження служби в органах виконавчої влади та спеціальних органах. Ця система складається із “базового” Закону України “Про державну службу” від 16.12.1993 року і низки спеціальних законів. Це породжує певне розмивання статусу державного службовця, вводить відмінності у забезпеченні державних службовців, що працюють в різних органах виконавчої влади та спеціальних органах. Відсутність до останнього часу розведення посад в системі державної служби на політичні та професійні також створювало додаткові проблеми щодо прийняття та припинення повноважень державних службовців керівного складу центральних ораганів виконавчої влади та місцевих державних адміністрацій. Проте ці питання вирішені Законами України “Про Кабінет Міністрів України” та “Про центральні органи виконавчої влади”, а на часі внесення змін до Закону “Про місцеві державні адміністрації”. Що стосується законодавчого регулювання відносин у сфері державного управління, то 17.11.2011 року Верховною Радою України був прийнятий Закон України “Про державну службу”, який визначив подальший шлях реформування відносин у сфері державної служби на 2012 рік. Цей Закон вступає в силу з 01 січня 2013 року та містить ряд новацій, які будуть досліджені мною у даній магістерській роботі. На сьогоднішній день в Ураїні діє Закон України “Про державну службу” в редакції від 16.12.1993 року, що регулює суспільні відносини, які охоплюють діяльність держави щодо створення правових, організаційних, економічних та соціальних умов реалізації громадянами України права на державну службу. Чинна редакція Закону України визначає загальні засади діяльності, а також статус державних службовців, які працюють в державних органах та їх апараті. Мета і завдання дипломного дослідження. Мета дипломної роботи полягає в тому, щоб на основі комплексного дослідження, аналізу теоретичних знань чинного законодавства України, узагальнень практики його реалізації, новел Закону України “Про державну службу” в редакції від 17.11.2011 року та Закону України “Про засади запобігання і протидії корупції” від 07.04.2011 року, а також позитивного світового досвіду окреслити особливості адміністративно-правового статусу державних службовців та розробити рекомендації щодо удосконалення правового забезпечення зазначеного статусу, а також щодо підвищення ефективності державної служби загалом. Для досягнення поставленої мети дослідження сформульовано такі завдання: - дослідити проблематику галузевої приналежності інституту державної служби; - окреслити сучасний стан адміністративно-правового регулювання статусу державних службовців; - дослідити елементи адміністративно-правого статусу державного службовця в порівнянні з правовим статусом особи; - зробити порівняльний аналіз чиного стану регулювання інституту державної служби та змін, що набудуть чинність з 01 січня 2013 року; - визначити процедуру прийняття та проходження державної служби з точки зору порівняльного аналізу вічизняного та зарубіжного досвіду; - вивчити питання кадрого менеджменту з урахуванням українського та європейського досвіду; - вивчити особливості процедури звільнення державних службовців у розрізі порівняння чиного законодавтва та подальших змін у ньому; - дослідити новели антикорупційного законодавства. Таким чином, об'єктом дипломної роботи є суспільні відносини, що виникають у зв'язку з адміністратино-правовим регулюванням статусу державних службовців у сфері держвавного управління. Предметом дипломного дослідження є сучасний стан адміністративно-правового регулювання статусу державного службовця в Україні та новели у правовому регулюванні вказаних відносин у зв’язку з прийняттям нової редакції Закону України “Про державну службу” та Закону України “Про запобігання та протидії корупції”. Методи дослідження. Основними методами дипломного дослідження є діалектичний метод пізнання, як метод пізнання соціально-правових явищ в їх суперечностях, розвитку та змінах, що дає можливість досліджувати проблеми правового статусу державного службовця та у зв’язку з майбутніми змінами у регулюванні відносин у державій (публічній) сфері ми активно використовували метод порівняння – для аналізу регулювання прав, обов'язків, обмежень тощо державних службовців України. Для розкриття теми дипломної роботи ми також використовували такі методи наукового пізнання: - формально-логічний - для встановлення логіко-методологічних засад побудови понятійно-категоріального апарату досліджуваних явищ, зокрема таких як „державна служба”, „державний службовець”, „функції державної служби”, „принципи державної служби”, „конфлікт інтересів” тощо; - системно-структурний - для дослідження основних тенденцій та закономірностей розвитку адміністративно-правових відносин за участю державних службовців, пошуку критеріїв оцінки ефективності діяльності державного службовця; - логіко-семантичний - для внесення пропозицій щодо вдосконалення окремих норм вітчизняного адміністративного законодавства з проблематики державної служби - аналізу та синтезу – для дослідження ознак державної служби тощо; - узагальнення, щоб, спираючись на результати аналізу та синтезу, зробити сукупний висновок або дати остаточне визначення окремих понять; - літературний – для дослідження теоретичного матеріалу науковців; - історичний - для прослідковування еволюційного процесу розвитку певних суттєвих явищ, зокрема інституту державної служби; - логічний метод – для дотримання вимог формальної логіки щодо послідовності, визначеності, несуперечності і обґрунтованості суджень при формулюванні висновків і пропозицій відповідно до мети дослідження. Структура дипломної роботи обумовлена метою та логікою дослідження і складається зі вступу, трьох розділів, що об’єднують сім підрозділів, висновку та списку використаних джерел. Загальний обсяг дипломної роботи становить 120 сторінок. Отже, на сучасному етапі розвитку суспільства державна служба та її проблематика стали об'єктом досліджень у різних галузях науки, а саме політології, соціології, науки державного управління тощо. Водночас саме правова, зокрема адміністративно-правова, наука посідає ключове місце у вивченні проблем державної служби. На наше глибоке переконання, для виконання поставлених перед українським народом завдань завдань нині державна служба повина бути політично нейтральною та відкритою, а статус громадянина повинен весь час зміцнюватися. Розділ 1. Загальнотеоретичний аналіз інституту державної служби 1.1. Інститут державної служби: поняття та проблеми галузевої приналежності Останні досягнення адміністративно-правової науки свідчать про формування нової ідеоло¬гії адміністративного права - людиноцентриської, яка пов'язана зі сприйняттям домінан¬ти служіння держави (а в її особі - всіх державних органів та посадових осіб, котрими і є державні службовці) інтересам людини. Саме для людини існує держава, і здійснюють свої повноваження державні службовці. Однак так було не завжди. Термін "державна служба" в сучасному розу¬мінні існує трохи більше ніж півтора століття, але дер¬жавна служба, в тому чи іншому вигляді, має значно довшу історію. Історичними попередниками та й сучасними анало¬гами термінів "державний службовець" і "державна служба" є терміни "бюрократ" і "бюрократія". Їх етимо¬логію деякі фа¬хівці виводять від латинського слова "бара" — назви шерстяної тканини, що нею накривали стіл, на якому складали управлінські та договірні документи в Старо¬давньому Римі (II ст. до Р. X. — ІІІст. після Римі (II ст. до Р. X. — ІІІ ст. після Р. X.). Термін "державна служба" вперше легалізовано чинним Законом України "Про державну службу" у 1993 році. Ним визначено, що "державна служба в Україні - це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів" (ч. 1 ст. 1). З прийняттям Конституції України цей термін набув конституційного закріплення, зокрема в ній передбачено, що громадяни України "користуються рівним правом вступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування" (ч. 2 ст. 38)[67, c. 444-446]. Наприкінці XX ст. значна частина теоретиків та практиків державного управління і державної служби почала говорити про те, що час бюрократії вичерпаний, що у XXI ст. бюрократична концепція управління має зникнути, а на зміну їй прийдуть "підприємницькі системи" чи концепція та практика "менеджеризації" (переведення державних службовців на короткотермінові контракти, подовження яких залежить від результатів виконання попередніх контрактів) та "маркетизації" (фінансування частини підрозділів державних органів та надання суспільних послуг на платних засадах) державної служби, що має виникнути "нова постбюрократична парадигма управління" і т. ін. Але водночас є й інший напрям наукової думки, яскраво сформульований Пітером Окоїном, згідно з яким основні характеристики бюрократії — безособовість, аполітичність, ієрархічність, спеціалізація та стандартизація ще довго будуть потрібні для якісного державного управління, а чи буде це називатись раціональною бюрократією, чи ні — не так принципово [99, c. 17-18]. Для визначення поняття державної служби на теперішньому етапі розвитку правової думки необхідно зрозуміти її сутність та ознаки, визначити її завдання та функції. Категорія "служба" є досить багатогранним і багатофункціональним явищем, яке можна розглядати в таких аспектах як: а) вид людської діяльності (виробництво, послуги, підприємництво, служба); б) державні органи (контрольно-ревізійна служба, прикордоннаслужби є державна служба, яка характеризується як загальними рисами, притаманними службі, так і особливостями, які й відрізняють її від інших видів служби [69, c. 321-325]. Державна служба також є складним, багатогранним та багатофункціональним явищем, яке можна розглядати в наступних: а) соціальному, тобто вона, як соціальна категорія, є професійним здійсненням, за дорученням держави, корисної діяльності особами, які займають посади в державних організаціях. Таким чином, державна служба є ланкою поєднання між державою і громадянином: держава — державний орган — державна служба — державний службовець — громадянин; б) політичному. Основною метою діяльності державної служби є реалізація завдань і функцій держави, тобто державної політики. Будучи політично нейтральною (позапартійною) державна служба має своїм призначенням забезпечення реалізації зовнішньої і внутрішньої державної політики у всіх сферах суспільного життя: економічній, адміністративно-політичній, соціально-культурній; в) публічному. Особливістю державної служби є те, що вона носить публічний характер, оскільки: 1) здійснюється в державному органі; 2) пов'язана з реалізацією державно-владних повноважень — завдань і функцій держави; 3) здійснюється від імені держави; 4) гарантується та забезпечується державою; 5) регламентується, в переважній більшості, публічними галузями права (конституційним, адміністративним, фі-нансовим, кримінальним, митним тощо); г) правовому. Оскільки державна служба пов'язана з реалізацією державно-владних повноважень, має публічний характер, вона регламентується нормами права, тобто є правовим інститутом. Наслідуючи принцип "дозволено тільки те, що встановлено законом", який стосується діяльності державних органів, державна служба повинна бути чітко регламентована і, переважно, на законодавчому рівні; е) структурному. Цей аспект державної служби виявляється в наступному: 1) державна служба — система органів держави, кожен з яких, відповідно до предмета його компетенції, може бути названий службою (митна служба, контрольно-ревізійна служба, дипломатична служба та ін.); 2) державна служба — це єдина система, яка структурно включає в себе всі види державної служби: адміністративну (Апарат Верховної Ради України, Адміністрація Президента України, Секретаріат Кабінету Міністрів України, Антимонопольний комітет України, Рахункова палата та ін), спеціалізовану (органи внутрішніх справ, митна, податкова, дипломатична та ін.), мілітаризовану (військова, прикордонна, спеціального зв'язку та ін.) [19, c. 124]; є) процесуальному. Державна служба — система службових процедур, які регламентуються адміністративно-процедурними нормами та забезпечують її функціонування. Саме службові процедури і є рушійною силою організації та діяльності державної служби. Адже недостатньо визначити правила вступу на державну службу, а необхідно забезпечити їхню реалізацію через службові процедури (конкурсна, призначення, атестацій на, службове розслідування, прийняття присяги, присвоєння рангу, відставка тощо); ж) організаційному. Державна служба виступає як система взаємозалежних, взаємообумовлених та взаємопов'язаних елементів, які в сукупності становлять цілісну організаційно структуровану конструкцію: (наприклад, державний орган — державна посада — державний службовець — правовий статус — проходження служби — режим державної служби). Важливим елементом цієї конструкції є державна посада — як зв'язок між державним органом і державним службовцем, що визначає його правовий статус; з) морально-етичному. Державна служба розглядається з точки зору етичних засад. Як публічно-правовий інститут державна служба зумовлює необхідність органічного поєднання правових та морально-етичних вимог, сукупність яких забезпечує професіоналізм і компетентність, об'єктивність та відповідальність державних службовців при виконанні службових обов'язків [52, c. 322-341]. В юридичній науці існують два підходи щодо дефініції державної служби: широкий і вузький. Відповідно до широкого трактування державна служба — це служба в державних підприємствах, установах і організаціях (державних навчальних закладах, державних закладах охорони здоров'я тощо) [104, c.10-14]. Вузький аспект цього поняття визначений у чинній редакції ст. 1 Закону "Про державну службу" від 16 грудня 1993 року, згідно з яким державна служба — професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів [15, c. 112]. Виходячи із вузького розуміння поняття державної служби, можна виокремити такі ознаки: 1. Державна служба є професійною діяльністю, тобто вона є професією і нею можуть займатися тільки особи, що мають відповідну освіту та професійну підготовку. Оскільки державна служба — це професія, то вона є основним місцем роботи, за яким знаходиться трудова книжка службовця. Одночасно слід зазначити, що державна служба — не єдине місце роботи для державного службовця, оскільки він може займатися науковою, викладацькою, творчою діяльністю та медичною практикою у вільний від основної роботи час. Чинний закон, на жать, не передбачає обов'язкової вищої освіти для державното службовця, хоча в переважній більшості випадків саме вища освіта і є основною умовою вступу на державну службу; 2. Державна служба — це служба особи, яка займає посади в державних органах та їхньому апараті. Уявляється, що ця ознака є однією з найважливішій для визначення служби як державної. Державний орган — це особливий вид організації людей, який характеризується такими ознаками: є організованим колективом; є автономною частиною державного апарату; здійснює державні функції, реалізує публічний інтерес; діє від імені держави і в той же час від свого імені; володіє власною компетенцією; несе відповідальність перед державою за свою діяльність; засновується державою; має положення про державний орган, структура і діяльність регламентуються правом [33, c. 96]. Названа ознака державної служби відповідає не лише на запитання "де необхідно працювати, щоб бути службовцем?", але й на запитання "яку посаду необхідно заміщати, щоб бути державним службовцем?". Так, зайняття одних посад, передбачених у штатному розписі державного органу, надають статус державного службовця, а інших — тільки працівника (наприклад, керівник структурного підрозділу і прибиральниця міністерства). Тому важливо розрізняти терміни "державна служба" і "служба у державному органі". 3. Державним службовцям виплачується заробітна плата за рахунок державного бюджету. Ця ознака полягає в тому, що фінансування державної служби, виплата заробітної плати державним службовцям повинні здійснюватися лише за рахунок державних коштів, що забезпечить незалежність останніх від впливу інших юридичних або фізичних осіб [70, c. 55-57]. У новій редакції Закону України “Про державну службу” державна служба визначається як професійна діяльність службовців з підготовки пропозицій щодо формування державної політики, забезпечення її реалізації та надання адміністративних послуг[89, c. 85-89]. Виходячи із вищевказаного поняття державної служби, можна відмітити значне розширення розуміння поняття державної служби у новій редакції Закону України “Про державну службу”, а також подальшу його конкретизацію вже у визначенні державного службовця. На перший погляд, нове визначення підпадає під широке трактування державної служби, адже готувати “пропозиції щодо формування державної політики” можуть, до прикладу, і державниі навчальні заклади, і державні заклади охорони здоров'я тощо, кожний у своїй професійній сфері. Однак уточнююче поняття державного службовця повертає нас до вузького трактування державної служби, застерігаючи, державним службовцем є громадянин України, який займає посаду державної служби в державному органі, органі влади Автономної Республіки Крим або їх апараті. В новій редакції Закону залишається одна з ключових ознак віднесення професійної діяльності до державної служби – це одержання заробітної плати за рахунок коштів державного бюджету, крім випадків, визначених законом. Слід зазначити, що в Законі не вказані випадки виключення здійснення оплати праці не за рахунок державного бюджету України. Щодо кола повноважень державного службовця, то в Законі зазначено, що державний службовець здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов'язані з реалізацією завдань та виконанням функцій лише 1) державного органу або 2) органу влади Автономної Республіки Крим, конкретизуючи при цьому завдання такі, як: підготовка пропозицій стосовно формування державної політики у відповідній сфері; розроблення, експертизи та/або редагування проектів нормативно-правових актів; надання адміністративних послуг; здійснення державного нагляду (контролю); управління державним майном або майном, що належить Автономній Республіці Крим, державними корпоративними правами;управління персоналом державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим або їх апарату; реалізації інших повноважень відповідного органу. Таким чином, порівнюючи визначення державної служби у новій та старій редакції, можна виділити деяке розширення вузького тлумачення поняття державної служби, зокрема поняттям адміністративних послуг, перелік яких закріплений у різних нормативо-правових актах відповідно до сфери дільності державного органу(наприклад, Перелік адміністративних послуг, які безоплатно надаються Адміністрацією Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України, Стандарт надання адміністративної послуги з видачі, переоформлення та видачі дубліката ліцензії на провадження господарської діяльності арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів тощо). Необхідно зазначити, що у новій редакції Закону України “Про державну службу” такі ознаки державної служби як оплата за рахунок державного бюджету та виконання функцій і завдань держави знайшли своє закріплення у визначенні державного службовця, яке відсутнє у редакції Закону від 1993 року. Характеристика державної служби як комплексного соціального публічно-правового інституту залежить, насамперед, від його завдань і функцій. Виходячи із загального аналізу чиного законодавтсва щодо регулювання інституту державної служби, перед державною службою поставлені такі завдання, як: охорона конституційного ладу України, створення умов для розвитку громадянського суспільства, виробництва, забезпечення вільної життєдіяльності особистості, захист прав, свобод і законних інтересів громадян; формування суспільно-політичних і державно-правових умов для практичного здійснення функцій державних органів; забезпечення ефективної роботи державних органів у відповідності до їхньої компетенції; удосконалення умов державної служби і професійної діяльності державних службовців; створення і забезпечення належного функціонування системи підготовки і підвищення кваліфікації державних службовців; забезпечення принципу гласності в діяльності державних службовців і державних органів, дотримання законності, викорінення бюрократизму, корупції та інших негативних явищ у системі державної служби. Похідними від завдань державної служби є її функції. Під функціями державної служби слід розуміти основні напрями практичної реалізації правових норм інституту державної служби, які сприяють досягненню відповідної мети правового регулювання державно-службових відносин і виконанню державною службою своєї соціальної ролі та державно-правового призначення. В юридичній науці немає єдиної точки зору щодо поняття та видів функцій державної служби. В залежності від критерію класифікації виокремлюють такі види функцій державної служби: 1) а) основні — інформаційне забезпечення, прогнозування й моделювання, планування, організація, керівництво, координація, контроль, регулювання, облік; б) загальні — здійснення державної кадрової політики; комплектування персоналу державних органів із врахуванням здібностей, професійних, особистих і моральних якостей; організація державної служби; планування і прогнозування розвитку персоналу державних органів; аналіз стану й ефективності державної служби в оргнах державної влади та ін.: в) специфічні, які можна розглядати як регулятивний і організаційний вплив щодо обмеженого і доцільного втручання в сферу економіки та соціально-культурного будівництва, в яких об'єкти управління володіють значною самостійністю щодо вибору рішень та їх реалізації; г) допоміжні, які мають на меті обслуговування діяльності державних органів у рамках основних, загальних і специфічних функцій (діловодство, юридичне обслуговування, матеріально-технічне забезпечення тощо); д) спеціальні, які відображують особливості об'єкта управління (наприклад, методичне, технічне керівництво); 2) а) правозастосовча (здійснюється через виконання посадових обов'язків і прийняття актів управління про виконання законів тощо; б) правотворча (інакше цю функцію можна назвати нормотворчою, яка проявляється в законопроектній діяльності, а також в експертній, аналітичній, довідковій роботі державних службовців у процесі підготовки законопроектів); правозахисна (одним із основних обов'язків державних службовців є реалізація та захист прав і свобод людини і громадянина, надання їм управлінських (адміністративних) послуг); в) регулятивна (державна служба проявляє себе при підготовці різних конкретних програм державної діяльності, інших державних рішень. У цьому розумінні державна служба виконує важливу регулятивну функцію, яка виявляється в тому, щоб забезпечити погодженість інтересів різних верств суспільства); г) організаційна (державна служба покликана забезпечити координацію й упорядкування діяльності державних органів, об'єднуючи їх в один державний апарат легітимної державної влади). (Ви питали, звідки. Поряд з проблематикою визначення сутності та поняття державної служби, велике значення у правовій науці посідає питання про місце інституту дер¬жавної служби у системі вітчизняного права[ 22, c. 134]. Державна служба, за твердженням науковців, має глибокі історичні корені, а її традиції йдуть у глибину віків більш ніж на тисячу років. Аналіз історичного аспекту науково-теоретичної думки щодо науково сформованного інституту державної служби та її структурних елементів дає підстави виокремити такі періоди її становлення та розвитку: 1. Дореволюційний період (кінець ХVIII - початок XX ст.). 2. Радянський період (20-90-і рр. XX ст.). 3. Період незалежності України (90-і рр. XX ст. - теперішній час). Підвалини державної служби були закладені ще за часів Київської Русі, а знаковою подією у розвитку інституту державної служби було прийняття 24.01.1722 р. відомого “Табеля про ранги усіх чинів військових, статських та придворних, які у якому кла¬сі чину”, який ознаменував собою офіційний початок існування дер¬жавної служби на теренах Російської імперії. Наукові дослідження тих часів розглядали державних службовців як агентів держави, котрі перебували у постійному зв'язку з державними органа¬ми, діючи як їх представники, що досить часто призводило навіть до їх повного ото¬тожнення [37, c. 432]. Принципові зміни в організації дер¬жавного життя, які відбулися на теренах Російської імперії внаслідок революцій¬них подій 1905 р., вплинули на систему російського права. Слід зазначити, що на початкових ета¬пах формування вітчизняного адміністра¬тивного права його система не мала завер¬шеного вигляду. Це пов'язано, поміж іншим, з тим, що одні вчені при її побудо¬ві орієнтувалися на здобутки науки по¬ліцейського права (система поліцейського права формувалася за галузевими напря¬мами поліцейської діяльності), а інші — на підходи європейської науки адміні¬стративного права (виділялася загальна та особлива частини адміністративного пра¬ва). Саме з огляду на це інститут держав-ної служби в ті часи ще далеко не завжди розглядався як структурний елемент саме системи адміністративного права. Однак тенденція щодо необхідності його виведен¬ня за межі державного права та введення до системи адміністративного права про¬являлася досить чітко. Проте її повній ре¬алізації завадила Жовтнева революція, що безпосеред¬нім чином вплинули як на адміністративне законодавство, так і на науку адміні¬стративного права, яка зазнала суттєвої трансформації. Показовою у цьому плані є позиція сучасника цих трансформаційних процесів М. П. Карадже-Іскрова, який писав, що в СРСР правове становище посадових осіб принципово не відрізняється від становища осіб, які працюють за наймом у держави і навітьприватних осіб. Становище усіх їх регулюється одним і тим самим кодексом за¬конів про працю, колективними та трудо¬вими угодами. Зазначена концепція набула подальшо¬го розвитку у працях представників науки трудового права, які з 20-х років XX ст. почали розглядати інститут державної служби у межах своїх наукових теорій, надавши йому тим самим приватноправо¬вої спрямованості. З роками ця тенден¬ція знайшла закріплення як у законодав¬стві (за радянських часів не було видано жодного законодавчого акта, який би дета¬лізував правовий статус державних служ¬бовців. Нормативне регулювання у цій сфері здійснювалося лише на підзаконному рівні, і головним нормативним актом як для працівників, так і для державних службовців залишався Кодекс законів про працю), так і на сторінках наукової літера¬тури з трудового права, дійшовши у тако¬му вигляді до сьогодення. Так, наприклад, у сучасній літературі з трудового права де¬які дослідники чітко та однозначно наголошують на тому, що трудові відносини з державними службовцями регулюються трудовим законодавством. Однак з цією позицією не погоджують¬ся представники науки адміністративного права, які, у свою чергу, вважають, що відносини, які виникають у процесі про¬ходження державної служби, становлять предмет адміністративного права [78, c. 61-67]. Зазначимо, що ця суперечка виникла ще за радянських часів. Її було закладено у роботах С. Студенікіна, І. Євтихієва, В. Власова, які у 40-х роках XX ст. почали розглядати інститут державної служби у межах адміністративно-правової проблематики проте обґрунтував доціль¬ність такого підходу до його вивчення де¬що пізніше І. М. Пахомов. Так, учений з цього приводу писав, що, поступаючи на державну службу, особа стає учасником не тільки трудових, а й державно-службових відносин, останні виникають за наявності трудових відносин у поєднанні з трудовим договором на основі відповідного адміні-стративного акта. Саме адміністративний акт, на думку І. М. Пахомова, був вирі-шальним фактором виникнення державно-службових відносин між державою та державним службовцем, оскільки через нього здійснювалося вираження волі дер-жави на уповноваження службовця діяти від її імені. Як бачимо з викладеного, І. М. Пахомов намагався довести, що відносини, які вини¬кають у процесі проходження державної служби, є частково адміністративно-право¬вими та частково приватно-правовими. Проте, незважаючи на це, І. М. Пахомов досить чітко показав, що державна служба є особливим видом трудової діяльності, а відтак вимагає і спеціаль¬ного, переважно адміністративного (імпера¬тивного) регулювання. У науці трудового права аргументується положення, що державна служба є комплексним правовим інститутом, який інтегрує в собі трудові та адміністративні норми. Практична реалізація діяльності державних службовців ілю¬струє, що умовою належного виконан¬ня управлінських функцій є встановлення на законодавчому рівні підвищених вимог до виконання обов'язків державними службовцями. Як обгрунтовано доводить Н. Неумивайченко, державні службовці є особливими суб'єктами трудових відносин. Виконуючи завдання і функції держа¬ви, вони мають забезпечувати права і свободи громадян, соціальну стабільність у державі. Хоча їх праця має значну специфіку, але відносини, що виникають на підставі трудового дого¬вору (конкурсу, призначення), регулюються трудовим правом, бо слу¬жіння державі є праця, трудова діяль¬ність цих громадян. Виходячи з особливого статусу державних служ¬бовців та значимості їх трудової функції, законодавством встановлю¬ються додаткові вимоги щодо виконання вказаною категорією праців¬ників покладених на них трудових обов'язків. Правовою та морально-етичною підставою для таких вимог є прийняття особами, які вперше зара¬ховуються на державну службу, При¬сяги, передбаченої ст. 17 чинної редакції Закону Ук¬раїни “Про державну службу” від 16 грудня 1993 р., де встановлюється обов'язок вірного служіння народові України, суворого дотримання Конституції та законів України, сприяння втіленню їх у життя, зміцнення їх авторитету, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян, несення з гідністю високого звання державного службовця, сум¬лінного виконання своїх обов'язків. Трудова діяльність державних службовців є однією з форм праці, право на яку закріплено в ст. 43 Конституції України. Принцип рівного права доступу до державної служби, встановлений ч. 2 ст. 38 Конституції України, що означає рівне право громадян на зайняття державної посади відповідно до здібностей і професійної підготовки без будь-якої дискрімінації. Це конституційне положення відповідає п. “с” ст. 25 Міжнародного пакту “Про громадянські і політичні пра-ва” від 16 грудня 1966 р., згідно з яким кожен громадянин повинен без будь-якої дискримінації і без необгрунтованих обмежень допускатися до державної служби в своїй державі на загальних умовах рівності. Для трудового права принципове значення має той факт, що дер¬жавна служба розглядається саме як професійна діяльність на певній посаді, що дає змогу вважати її як трудову діяльність особистого роду та визнати найманий характер праці державних службовців[5]. Результатом “протистояння” представ¬ників науки трудового та адміністративного права щодо питання про правову природу інституту державної служби ста¬ло виникнення термінів “службово-трудові відносини” (за його допомогою представники науки трудового права на¬магаються показати, що трудові відноси¬ни з державними службовцями мають певні особливості) та “державно-службові відносини” (через даний термін учені-адміністративісти акцентують увагу на публічному характері державної служби). Це пов'язано з тим, що єдиний за своєю сутністю вид правовідносин, який виникає під час проходження державної служби, одночасно вивчається з двох прин¬ципово різних позицій — з приватно-пра¬вової та публічно-правової. Це уможлив¬лює прийняття нормативних актів, які дублюють один одний; ускладнює розу¬міння державним службовцем свого правового статусу; є перешкодою на шляху судового захисту прав державного служ¬бовця; призводить до зайвого навантажен¬ня на студентів, які вивчають інститут державної служби як у межах дисципліни “Трудове право”, так і у межах дис¬ципліни “Адміністративне право”; сприяє формуванню протилежних наукових кон¬цепцій, теорій тощо, які скоріше негатив¬но, ніж позитивно впливають на розвиток науки трудового та науки адміністратив¬ного права [81, c. 275-281]. Причина подібного різночитання щодо правової природи інституту державної служби, на наше глибоке переконання, полягає у нашаруванні радянської, багато у чому штучної концепції предмета трудо¬вого права на реальну, публічну сутність відносин державної служби. За радян¬ських часів, коли будь-який вид трудової діяльності був тісно пов'язаний з держа¬вою, не було необхідності розмежовувати правовий статус працівника та службов¬ця, оскільки обидві категорії працівників фактично виконували ту або іншу дер¬жавну функцію, а тому Кодексу законів про працю було цілком достатньо для регулювання трудових правовідносин. Зрів¬няння трудових статусів працівників та службовців мало також і тактичну мету. Завдяки цьому радянські ідеологи доводили принципово інший підхід до орга¬нізації державної влади в СРСР, ствер¬джуючи, що радянські державні служ¬бовці, на відміну від царських та закор¬донних (капіталістичних) чиновників, не становлять собою особливий клас, не ма¬ють стосовно працівників жодних прин¬ципових пільг та привілеїв. Відносячи сьогодні державних служ¬бовців до особливого виду найманих пра¬цівників, представники науки трудового права, з одного боку, продовжують під¬тримувати викладені вище радянські кон¬цепції, а з іншого — напевно, свідомо ігнорують ті законодавчі положення, які за часів незалежності України були прийня¬ті у названій сфері. Бо неупереджений їх аналіз дозволяє дійти однозначного висновку, що інститут державної служби не може бути визнаний елементом системи трудового права з наступних причин: - право на державну службу та право на працю гарантується різними статтями Конституції України (відповідно ст. 38 та ст. 43); - Законом України “Про державну службу” від 16.12.1993 р. (ст. 4) та ст. 16 Законом України “Про державну службу” в редакції від 17.11.2011 року встановлено додаткові (посилені) порівняно з Кодексом законів про працю України вимоги до кандидатів, які претен¬дують на посаду державного службовця; - щодо осіб, які претендують на зайняття посад державної служби, можуть проводитися додаткові перевірочні заходи, спрямовані на з'ясування стану фізичного та психічного здоров'я, фінансового стану, наявності (відсутності) судимості тощо; - зарахування осіб на державну служ¬бу, відповідно до статей 4, 15 Закону України “Про державну службу” від 16.12.1993 року та Глави 2 Закону України “Про державну службу” від 17.11.2011 року, здій¬снюється на конкурсній основі; - державно-службові відносини мають особливий суб'єктний склад. У них завжди бере участь держава; - відповідно до ст. 3 обох редакцій Закону України “Про державну службу” державний служ¬бовець служить не комусь конкретно (партії, роботодавцю тощо), а всьому на¬роду України; - державним службовцям присвою¬ються спеціальні звання, категорії, ранги (в новій редакції Закону – групи, підгрупи та ранги) тощо; - державним службовцям гарантуєть¬ся посилений правовий та соціальний захист; - щодо державних службовців запро¬ваджуються спеціальні обмеження (статті 12, 16 Закону України “Про державну службу” від 16.12.1993 року та статті 13, 15 Закону України “Про державну службу” від 17.11.2011 року); - державні службовці несуть підвище¬ну юридичну відповідальність за вчинен¬ня злочинів та правопорушень; - спори, пов'язані з проходженням державної служби, належать до категорії адміністративно-правових спорів, у зв'яз¬ку з чим, відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства України, розглядаються адміністративними судами. Викладені вище положення наочно свідчать, що правові статуси державного службовця та працівника мають принци¬пові відмінності. Необхідність їх розмежування пояснюється лише одним, проте надзвичайно принциповим фактом. Дер¬жавним службовцям, на відміну від пра¬цівників, доручається виконання лише особливих (відповідальних), пов'язаних з реалізацією влади повноважень, спрямованих на реалізацію публічних функцій, тобто тих, які не можуть бути передані на виконання приватному сектору. З огляду на це, правовий статус державних служ¬бовців визначається не нормами приват¬ного, а нормами публічного — адміністра¬тивного права, які, власне, і створюють для державних службовців належні умо¬ви для їх професійної діяльності. Принагідно зазначимо, що схожа концепція знайшла підтримку та розвиток і в європейському законодавстві та європей¬ській правовій науці, головна ідея якої полягає у тому, що державно-службові відносини є особливим видом публічних відносин, які регулюються нормами адмі¬ністративного права. Такий підхід до врегулювання правово¬го статусу державного службовця є не ли-ше цікавим і корисним для українських науковців та законодавця, а й певною мірою обов'язковим. Адже Україна є учасником євроінтеграційних процесів, і пра¬вовим підґрунтям її євроінтеграційних планів є низка міжнародних договорів, а також національних законодавчих та підзаконних актів, кожен з яких регулює по¬рядок і строки реалізації євроінтеграційної політики в окремих сферах. Акту-альним у цьому зв'язку є процес адаптації національного законодавства до законо¬давства Європейського Союзу, метою якої, відповідно до Закону України “Про Загальнодержавну програму адаптації зако¬нодавства України до законодавства Євро¬пейського Союзу” від 18.03.2004 р., є досягнення відповідності правової системи України правовій систе¬мі Європейського Союзу. Остання включає акти законодавства Європейського Союзу (але не обмежується ними), прийняті в рамках Європейського співтовариства, Спільної зовнішньої політики та політики безпеки і співпраці у сфері юстиції та внутрішніх справ. Отже, з огляду на ви¬кладене, є підстави стверджувати, що євроінтеграційні плани української держави впливають не лише на окремі галузі на¬ціонального права, а й на правову систему України у цілому, викликаючи, відповід¬но, у ній суттєві зміни. Одним із складових елементів правової системи, як відомо, є право у всіх його га¬лузевих проявах. Відтак адаптація право¬вої системи України до правової системи Європейського Союзу полягає і в адаптації національного адміністративного права до адміністративного права Європейського Союзу, а отже, і в узгодженні їх систем. Складовою частиною системи європей¬ського адміністративного права, його Особливої частини, є комплексний інститут або підгалузь адміністративного права — право державноъ служби (службове право). | |
| Просмотров: 843 | Загрузок: 24 | Рейтинг: 0.0/0 | |
| Всего комментариев: 0 | |