| Главная » Файлы » Магистерские работы » Магистерские работы |
ОСНОВНІ ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧН ЗАСАДИ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ
| [ Скачать с сервера (326.2 Kb) ] | 05.07.2017, 11:45 |
| ВСТУП Актуальність теми. Україна знаходиться на шляху комплексного удосконалення української державності, тобто здійснює концептуально спрямований процес її трансформації, усвідомлено намагається втілити якісні трансформації в усіх сферах суспільного життя на основі мобілізації державних ресурсів та враховуючи досвід розвинених країн. Сьогодні процес модернізації охопив всі сфери життєдіяльності людини і, насамперед, державно-політичну сферу з одним з її ключових елементів – системою державної служби. Успішність сучасних процесів удосконалення зумовлюється передусім вибором найбільш доцільної моделі, здатної забезпечувати оптимальне співвідношення між суспільством та державою і, відповідно, чітко визначити місце і роль державної служби у виробленні та реалізації стратегії сталого розвитку України. Особливо пильної уваги потребує глибоке опрацювання теоретичних та практичних питань управління, визначення та обґрунтування найбільш доцільних напрямів та механізмів управління державною службою. Реалізація завдань щодо підвищення ефективності системи державної служби потребує розроблення нових підходів до фінансового та організаційного забезпечення. Динамічність змін в соціально-економічному та політичному просторі України не тільки актуалізувала проблематику визначення стратегії розвитку країни, а й рельєфно виявили неефективність національної системи державної служби. В цих умовах, коли вкрай необхідною стає інтенсифікація процесу розвитку держави, надання йому нового якісного імпульсу, гостро постає питання формування національної концепції модернізації системи державної служби, її нової парадигми та розробки на її основі моделі державної служби, адекватної українським реаліям ісвітовим тенденціям. В умовах глибоких структурних змін соціального середовища та інтенсивного розвитку інформаційно-комунікаційних технологій Україна як і більшість країн світу модернізує свою державно-управлінську систему. З огляду на викладене наукова проблема щодо обґрунтування теоретико-методологічних та практичних засад модернізації системи державної служби в контексті удосконалення державного управління в Україні є надзвичайно актуальною. Її розв’язання має не лише теоретичне, а й практичне значення, оскільки визначення концептуальних засад модернізації державної служби стане матрицею побудови реальних механізмів державного управління. Досвід багатьох країн свідчить, що в сучасних умовах модернізація державної служби є одним з основних резервів підвищення ефективності системи державного управління. Дана проблематика була в центрі дослідницького інтересу таких зарубіжних науковців, як К.Аллен, Г.Алмонд, А.Арато, Р.Арон, Ф.Бродель, Ю.Габермас, Т.Геблер, Ф. фон Гайєк, Е.Геллнер, Ж.ЛеГоф, Р.Дарендорф, Дж.Кін, Д.Осборн, К.Поппер, А.Тойнбі, А.Турен, Г.Шмідт та ін. Серед праць українських учених, доцільно відзначити роботи В.Андрущенка, В.Авер’янова, В.Бакуменка, В.Бебика, В.Бодрова, І.Бойченка, Т.Бутирської, О.Валевського, В.Голубь (Токовенко), В.Горбатенка, І.Грицяка, О.Забужко, Г.Зеленько, Ю.Кальниша, А.Карася, Ю.Ковбасюка, А.Колодій, І.Кресіної, В.Кременя, О.Лазоренка, М.Мокляка, Н.Нижник, О.Оболенського, А.Пахарєва, М.Пірен, М.Поповича, В.Ребкала, В.Рижих, Ю.Римаренка, І.Розпутенка, Ф.Рудича, С.Серьогіна, Г.Ситника, С.Телешуна, В.Тертички, М.Томенка, В.Трощинського, В.Шинкарука, Л.Шкляра, Г.Щедрової та М. Цуркан ін. Проте, незважаючи на в цілому ґрунтовну розробленість зазначеної проблематики, вітчизняними вченими розглядалися окремі аспекти, а комплексному дослідженню проблеми модернізації системи державної служби в контексті розвитку державного управління увага приділялася не значна. Водночас держава як форма буття суспільства потребує наукового обґрунтування і практичного впровадження властивої саме українському суспільству моделі державної служби. Це зумовлює необхідність з’ясування концептуальних засад та ключових тенденцій розвитку державної служби, визначення її національної специфіки саме в контексті вітчизняної державно-управлінської науки, детермінує новий блок наукових проблем, розв’язання яких і визначило структуру та логіку дослідження. Мета і завдання дослідження. Метою даної роботи є обґрунтування теоретико-методологічних та практичних засад функціонування сучасної системи державної служби, її модернізації в контексті розвитку системи державного управління в Україні. Для досягнення зазначеної мети було поставлено такі дослідницькі завдання: розкрити сутність, поняття, принципи, завдання та основні функції державної служби; визначити вихідні позиції поняття та особливості правового статусу державних службовців; виокремити види державної служби в Україні та визначити основи нормативно-правового забезпечення їх функціонування; проаналізувати сутність, специфічні риси, структуру та основні засади функціонування сучасної системи державної служби в Україні; з’ясувати напрями та шляхи реформування системи державної служби в Україні; дослідити сутність і особливості становлення та розвитку правового регулювання державної служби в провідних країнах-членах ЄС; узагальнити основні тенденції та напрями співробітництва України в контексті європейської інтеграції; окреслити основні принципи функціонування європейських інструментів інституційної розбудови та визначальний досвід їх впровадження в Україні; Об’єкт дослідження– сучасна система державної служби в Україні, досвід становлення та реформування системи державної служби в країнах-членах ЄС. Предмет дослідження– модернізація системи державної служби в контексті розвитку державного управління та забезпечення сталого всебічного розвитку України. Методи дослідження.Для досягнення поставленої в роботі мети використовувалася сучасна наукова методологія, зокрема такі загальнонаукові та спеціальні методи, як: системний, який уможливив розгляд системи державної служби як цілісної структури, що розвивається та змінюється під впливом новітніх світових тенденцій і національних традицій; аналізу та синтезу, що дали змогу дослідити еволюцію державної служби у цілому та якісні зміни її функціональних частин; індукції і дедукції, завдяки яким розвиток, взаємодія та взаємовпливи суспільства і держави розглядаються як динамічний процес змін від окремого прояву до загальної форми і навпаки; діалектичний, який дав змогу дослідити суспільні явища й цінності, які впливають на формування і функціонування системи державної служби; прогностичний, що дав можливість визначити більш віддалені перспективи модернізації державної на основі нової хвилі політико-адміністративної реформи; компаративістський, за допомогою якого порівнювалися особливості функціонування інститутів державної служби в Україні та країнах “західної демократії”; історичний, з використанням якого досліджувалися етапи становлення та розвитку державної служби в Україні та країнах-членах ЄС; структурно-функціональний, який використано для виокремлення складових та розробки концепції модернізації системи державної служби і її моделі; статистичний, що дав можливість розглянути реальні дані, які характеризують соціально-економічний та політичний стан держави, оцінити нормативно-правову базу. Інформаційно-аналітична база роботи. Інформаційно-аналітичною базою магістерської роботи стали Конституція України, закони України та нормативно-правові акти Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, інших органів державної влади, довідкова література, матеріали аналітичних центрів, різноманітні українські та зарубіжні наукові джерела. Структура роботи. Магістерська робота складається із вступу, трьох розділів, висновків, 7 додатків та списку використаних джерел. Загальний обсяг роботи становить 147 сторінок. Обсяг основного тексту – 121 сторінка. Список використаних джерел складається з 143 найменувань. РОЗДІЛ І. ОСНОВНІ ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧН ЗАСАДИ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ 1.1. Поняття, принципи, завдання та основні функції державної служби Необхідність підтримувати та розвивати довіру громадян до влади є одним з головних викликів сучасного суспільства. Створення життєздатного суспільства, в якому адміністративні послуги ефективно сприяють економічному розвитку та підтримують соціальну справедливість, покладені саме на органи державної влади. Дійсно, функціонування системи державного управління забезпечує існування держави, розвиток національної економіки та реалізацію прав і свобод громадян. Невід’ємним елементом системи державного управління, який спрямований на задоволення потреб суспільства, забезпечення захисту основних прав і свобод людини і громадянина, послідовного і сталого розвитку країни, постає державна служба. Вважається, що державна служба виникла ще за часів первісного суспільства та має багатовікову історію свого розвитку. При поділі праці в первісному суспільстві починає формуватися «управлінська еліта», яка відокремлюється від основної маси виробників і, з плином часу, перетворюється в окрему групу людей - «державних людей». У Стародавньому Єгипті такими людьми були: фараони, візирі, «скарбничі бога», скарбничі, «охоронці печатки», міністри, радники «Ради храмового управління», та ін. Надзвичайно складною була «державна бюрократія» у ацтеків — народу Мексики, цивілізація якого назавжди зникла безслідно після прибуття європейців до Америки: виборний глава держави; члени «таємної державної ради»; придворні та державні чиновники (різні звання чиновників, і відповідно до кожного звання функції були чітко визначені); розгалужена система незалежних судових установ; жреці, наділені світською владою, особливо в галузі освіти і виховання, та інші. Високо розвинутими були системи державної служби у Стародавньому Римі та Візантійській імперії. [56] Проблемам створення та функціонування системи державної служби почали приділяти увагу ще філософи Стародавньої Греції. Основи ж наукового підходу щодо питань функціонування державної служби заклали такі філософи як Аристотель, Сократ та Платон. [56] Сучасна ж концепція функціонування державної служби виникла на початку ХХ століття, після того як вона була офіційно започаткована як професійна діяльність в середині ХІХ століття в країнах Європи та США. При цьому чітке правове регламентування відокремлених служб, певна посадова субординація при виконанні розпорядчих та виконавчих функцій державного управління, захист правового статусу та компетенції державних службовців і конкурсна система добору кадрів стали основними постулатами її функціонування. Історія розвитку суспільства свідчить, що державна служба виникла через необхідність реалізації політичної влади та функцій держави. По мірі еволюції державності, яка супроводжувалась суттєвим перерозподілом праці між владою, яка бере на себе функції вироблення внутрішньої та зовнішньої політики, та апаратом управління, який бере на себе функції її реалізації, державна служба набрала статусу соціального, організаційного та правового інституту. Державна служба нині – це державний правовий, соціальний, культурний, організаційний, економічний інститут, який здійснює в межах своєї компетенції реалізацію цілей та функцій органів державної влади через ефективну систему кадрового забезпечення. [63] Правовий інститут державної служби об’єднує норми кількох галузей права: конституційного, адміністративного, трудового, фінансового, кримінального, котрі цілісно регулюють відносини суспільного життя і пов’язані з організацією та проходженням державної служби. Соціальний інститут державної служби передбачає закріплення принципів громадянського суспільства, які визначають організацію та регулювання спільної діяльності людей, підтримують соціальний порядок у процесі суспільного відтворення. Соціальний інститут державної служби реалізується через функцію соціальної організації, соціального контролю, соціальної комунікації, соціальної інформації, виховної роботи та дає змогу забезпечити дотримання законних вимог збереження громадянської гідності, суспільного добробуту. Культурний інститут державної служби інтегрує в собі правову, інформаційну, управлінську, організаційну, політичну, професійну, етичну, естетичну, педагогічну культуру і відповідає за консолідацію загальнолюдських, національних, соціально-культурних цінностей та інтересів громадян. Організаційний інститут державної служби охоплює сукупність організаційно-нормативних актів, технологічних норм, стандартів управління організаційно-розпорядчого, техніко-економічного, соціально-психологічного аспектів, типових проектів організації процесу управління та інші розробки і матеріали, що сприяють чіткому і якісному впровадженню конкретної технології й організації процесу управління за різними видами проходження державної служби. Побудова організаційної структури державного управління, розміщення і взаємодія її елементів, вертикальні та горизонтальні зв’язки формуються під впливом як зовнішніх, так і внутрішніх об’єктивних й суб’єктивних умов і факторів, а саме: конституційно визначеної форми держави; конституційно визначених функцій держави, а також цілей і функцій державного управління; демократизму і стилю державного управління; державної політики; стану і розміщення об’єктів управління; компетентності управлінських кадрів; інформаційного забезпечення державного управління – і може включати такі системи структур: лінійну, функціональну, лінійно функціональну (штабну), програмно-цільову; матричну. Економічний інститут державної служби включає професійну діяльність державного апарату: з розробки та реалізації державної економічної політики, з розподілу та використання фінансових, матеріальних, інформаційних, інтелектуальних, кадрових ресурсів з метою максимального задоволення економічних, соціальних, духовних потреб суспільства та людини. Цей інститут відповідає за отримання, розподіл, споживання, використання ресурсів в умовах їх обмеженості, справляє вагомий вплив на ринкові механізми, контролює процес комерціалізації державного апарату, який передбачає: отримання прибутку державним сектором від володіння власністю; приватизацію державного майна: переведення економічних функцій державного апарату на платні засади. [63] Багатогранність та комплексність інституту державної служби сприяє залученню понятійного апарату та методологічного інструментарію таких наук, як право, політологія, економіка, менеджмент, соціологія, теорія держави та права, державного управління, психології, етики, системного аналізу, логіки, статистики та ін., і вказує цим самим на міждисциплінарний характер державної служби. Державна служба є досить багатогранним і багатофункціональним явищем, яке можна розглядати у різних аспектах. У результаті здійснення численних спроб визначення змістовного наповнення поняття «державна служба» зазначений термін почав застосовуватися у вузькому та широкому розумінні. Так, у широкому розумінні під державною службою розуміється виконання службовцями своїх обов’язків в усіх державних організаціях: в органах державної влади, на підприємствах, в установах та інших організаціях. [141] Що ж стосується вузького трактування поняття «державна служба», то у даному випадку під державною службою розуміється виконання службовцями своїх обов’язків власне в державних органах. [21] Зважаючи на вищевикладене, треба акцентувати увагу, що поняття «державна служба» у широкому розумінні постає синонімом поняття «професійна служба», під якою розуміється організація та проходження державної служби (тобто, державної служби у вузькому розумінні) і служби в недержавних структурах. С. Д. Дубенко вирізняє такі підходи до визначення суті державної служби: а) у процесуальному аспекті державна служба розглядається: по-перше, як професійна діяльність працівників органів щодо виконання покладених на них посадових функцій. Така діяльність проявляється двояко — як реалізація функцій держави і як реалізація потреб громадян у державі;по-друге, як процес функціонування державних органів у межах їх компетенції;по-третє, як здійснення цілей, функцій та законів держави, тобто це — об'єктивне суспільне явище, яке не можна розглядати лише як діяльність державних службовців і органів управління. При цьому державний апарат виступає як єдине ціле, як інститут громадянського суспільства. б) у структурному аспекті державна служба — це система органів держави, кожен з яких відповідно до предмету його компетенції може бути названий службою. Це, наприклад, митна служба, служба безпеки, служба експортного контролю, служба зайнятості населення, дипломатична служба тощо; в) в організаційному аспекті державна служба являє собою систему державних посад, які відрізняються статусом, повноваженнями, підпорядкованістю, кваліфікаційними вимогами тощо, причому державні посади об'єднуються в систему не лише ієрархічними схемами, але і схемами посадового просування. Тобто для того, щоб стати механізмом реалізації функцій державного управління, державна служба повинна стати дійовим інструментом упорядкування самого державного апарату; г) в інституційному аспекті державна служба — це правова, а також етична нормативна система, яка забезпечує реалізацію цілей, функцій, законів держави. Завдяки своїй етичній стороні вона не може бути зведена лише до державно-правового інституту, а набуває загальнокультурного, у тому числі, історичного, традиційного, соціального статусу; д) соціальний аспект державної служби є інтегруючим фактором щодо всіх попередніх. Об’єктивна природа державної служби як соціального інституту зумовлена зміною призначення нової держави громадянського типу, в якій державна служба — це вже не апарат класового насильства, а суттєвий чинник консолідації суспільства. У цьому полягає сутність державної служби як соціального інституту. [132] В.Б. Авер’янов наголошує на існуванні двох основних варіантів можливого доктринального тлумачення поняття «державна служба». Так, відповідно до першого варіанту поняття «державна служба» включає в себе: службу в усіх без винятку державних органах (до її змісту включають і так звану мілітаризовану службу, яка охоплює службу в усіх видах Збройних Сил, Службі безпеки України, озброєних формуваннях органів внутрішніх справ тощо); службу в державних установах (підприємствах) та інших організаціях, яка не пов’язується із реалізацією повноважень державної влади (освіта, охорона здоров’я, культура тощо). [15] Погоджуємося з точкою зору В.Б. Авер’янова, який вважає, що поняття «державна служба» доцільно використовувати для визначення служби саме в державних органах, тобто органах, наділених державно-владними повноваженнями. Відповідно до другого, під державною службою також слід розуміти: сукупність організаційної (системи державних органів, на які Конституцією і законами України покладено повноваження щодо виконання завдань і функцій держави), процесуальної (правил і процедур, що встановлено законом для прийняття на службу, її проходження, її припинення), людської (корпусу осіб, яким присвоюються ранги державних службовців) складових; діяльність професійних державних службовців, які проходять службу в державних органах чи їх апаратах, щодо практичного здійснення завдань і функцій зазначених органів у сфері державного управління й регулювання; публічний вид діяльності, спрямований на реалізацію не приватних, а суспільних, тобто публічних інтересів. [16] Вважаємо за доцільне згадати визначення В.Я. Малиновського. який зазначає, що державна служба є державним правовим і соціальним інститутом, який здійснює в рамках своєї компетенції реалізацію цілей та функцій органів влади та управління шляхом професійного виконання службовцями своїх посадових обов’язків і повноважень, що забезпечують взаємодію держави і громадян у реалізації їх інтересів, прав і обов’язків. [65] В Україні, на законодавчому рівні поняття «державна служба» закріплено Законом України «Про державну службу» від 16.12.1993 № 3723-XII (далі – Закон № 3723), першому законі, що визначав загальні засади діяльності та статус державних службовців які працюють в державних органах та їх апараті та регулював суспільні відносини, які охоплюють діяльність держави щодо створення правових, організаційних, економічних та соціальних умов реалізації громадянами України права на державну службу. До речі, зазначений закон втрачає силу 1 січня 2014 року на підставі набрання чинності Законом України «Про державну службу» від 17.11.2011 № 4050-VI (далі – Закон № 4050). Цитуючи ст. 1 Закону № 3723, державною службою є професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів. [36] Новий Закон № 4050 визначаючи терміни, що використовуються в ньому трактує державну службу як діяльність державних службовців з підготовки пропозицій щодо формування державної політики, забезпечення її реалізації та надання адміністративних послуг. [37] Для більш глибокого розуміння поняття державної служби доречно відзначити, що на думку широкого кола науковців та практиків державну службу слід розглядати як елемент публічної служби – більш широкого поняття. Під публічною службою зазвичай розуміють професійну публічну діяльність осіб, яка врегульована Конституцією України та законами України; такі особи заміщують посади в державних і органах місцевого самоврядування та виконують свої службові обов’язки щодо реалізації функцій та завдань держави та органів місцевого самоврядування. На нашу думку, доцільним було б звернути увагу на відсутність конкретного визначення поняття публічної служби у нормативно-правовому акті, який регулює основи державної служби в Україні та постає узагальнюючим для усіх видів зазначеної служби - Законі № 3723 (до речі і в його послідовнику - Законі № 4050). Вперше на законодавчому рівні тлумачення поняття «публічна служба» було закріплене Кодексом адміністративного судочинства України. Так, публічна служба це діяльність на політичних посадах, професійна діяльність судів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування. [57] Не зважаючи на те, що визначене п. 15 ст. 3 поняття публічної служби дещо порушує правила юридичної техніки, воно стало неабияким кроком на шляху до вирішення низки незрозумілостей та проблем. Таким чином, зважаючи на надані вище визначення поняття «державна служба», можна зробити висновок, що державну службу слід розглядати як форму організації діяльності державного апарату (професійну діяльність службовців) з метою ефективного та безперервного здійснення завдань та функцій держави щодо задоволення потреб суспільства, забезпечення захисту основних прав і свобод людини і громадянина, послідовного і сталого розвитку країни шляхом належного виконання повноважень на посаді, що визначена в конкретному державному органі. До основних завдань державної служби, що виходять із повноважень відповідних органів державної влади України, відносяться: забезпечення та охорона конституційного устрою України, розвиток її як демократичної, соціальної, правової держави; формування державно-правових, економічних і політичних умов для діяльності державних органів, забезпечення ефективності їх діяльності; забезпечення громадянам права участі в управлінні державними справами, у референдумах, вільно обирати і бути обраним до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, рівного доступу до державної служби, а також служби в органах місцевого самоврядування; забезпечення дії принципу гласності в діяльності державних органів та державних службовців, дотримання законності й дисципліни в системі державної служби; забезпечення ефективної роботи державних органів відповідно до їх компетенції, належних умов для професійної діяльності державних службовців, їх вірного служіння інтересам держави; забезпечення ефективної реалізації функцій державного управління, стабільності у сферах економіки, соціально-культурного будівництва та адміністративно-політичної діяльності; підготовка та реалізація рішень Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України та інших державних органів; комплектування державних органів висококваліфікованими службовцями, здатними виконувати свої службові повноваження; створення соціальних, інформаційних, правових та матеріально-фінансових умов діяльності державних службовців, встановлення порядку проходження служби. [16] Слід підкреслити, що законодавче закріплення основних завдань державної служби, яке відсутнє, сприятиме отриманню більш повного уявлення про зміст і сутність державної служби в Україні; поставатиме одним із необхідних кроків у напрямку здійснення конструктивного реформування державної служби в Україні, виведення усієї системи державної служби в Україні на якісно новий європейський рівень та набуття статусу дієвого інституту взаємодії держави та суспільства. Виконання завдань у державній службі базується на комплексі принципів, які реалізуються через професійну діяльність державних службовців. Принципи державної служби – це базові ідеї, які відображають об’єктивні закономірності становлення та розвитку державної служби, напрями реалізації компетенції, завдань, функцій державних органів, повноважень державних службовців, зумовлюють цінність та соціальну значимість функціонування інституту державної служби. [23] З наукової точки зору принципи державної служби можна поділити на: 1) конституційні, визначені Конституцією України; 2) функціонально-організаційні, визначені спеціальними законодавчими актами про державну службу. Конституційні принципи передбачають: служіння народу України; верховенство Конституції України та законів над іншими нормативно-правовими актами; демократизм і законність; пріоритет прав і свобод громадян; гуманність та соціальна справедливість; єдність державної влади; поділ влади на законодавчу, виконавчу і судову; рівний доступ громадян до державної служби. Організаційно-функціональні принципи передбачають: обов’язковість для державних службовців рішень вищих органів державної влади та їх керівників у межах їхніх повноважень та відповідно до законодавства України; єдність основних вимог, що висуваються до державних службовців; професіоналізм, компетентність, чесність; порядність, ініціативність, відданість справі при виконанні посадових обов’язків; прозорість у здійсненні державної служби;персональну відповідальність державних службовців за рішення, які вони приймають; дотримання законних інтересів і прав суб’єктів державного управління. [23] На думку спеціалістів Центру політико-правових реформ, державна служба має ґрунтуватись на таких принципах як верховенство права (підпорядкування діяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб потребам реалізації прав людини, забезпечення їх пріоритетності перед усіма іншими цінностями) законність (обов’язок державного службовця діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України) патріотизм і публічність (віддане служіння народові та пріоритетне ставлення до забезпечення загального інтересу при виконанні службових обов’язків), професійність (компетентне, об’єктивне і неупереджене виконання службових обов’язків), політична нейтральність (утримання державного службовця від демонстрації свого ставлення до політичних партій, а також власних політичних поглядів та недопущення їх впливу на виконання службових обов’язків), прозорість і відкритість (забезпечення обов’язковості оприлюднення публічної інформації органом влади та можливість отримання відкритої (несекретної) інформації про діяльність органів влади і державних службовців за запитом громадянина), стабільність (призначення державних службовців на невизначений строк, незалежність персонального складу корпусу державної служби від змін політичного керівництва держави та державних органів), доброчесність (спрямованість дій державного службовця на захист публічного інтересу та відмова від керівництва приватним інтересом при здійсненні наданих йому повноважень). [112] В Україні, на законодавчому рівні основні принципи державної служби визначені в Законі № 3723, який є чинним на сьогодні та Законі № 4050, який набирає чинності з 01.01.2014 року. Так, згідно зі статтею 3 Закону України «Про державну службу» № 3723 до основних принципів державної служби належать: служіння народу, демократизм і законність, гуманізм і соціальна справедливість, пріоритет прав людини і громадянина, професіоналізм, компетентність, ініціативність, чесність, відданість справі, персональна відповідальність за виконання службових обов’язків і дисципліни, дотримання прав і законних інтересів органів місцевого і регіонального самоврядування, дотримання прав підприємств, установ і організацій, об’єднань громадян. [36] В свою чергу, у відповідності зі статтею 3 Закону України «Про державну службу» №4050 принципами державної служби є: верховенство права, патріотизм та служіння Українському народу, законність, рівний доступ до державної служби, професіоналізм, доброчесність, політична неупередженість, прозорість діяльності, персональна відповідальність державного службовця. [37] Для того, щоб державна служба стала ефективним інструментом трансформації державного апарату, слід розуміти її мету (цілі) та функції. Мета державної служби розглядається як бажаний стан системи, бажаний результат її поведінки, заради досягнення якої виконуються управлінські дії. Головною метою функціонування державної служби є досягнення ефективності та економічності з дотриманням соціальних, правових, організаційних та психологічних чинників. [23] Мета та завдання державної служби реалізується через функції, які, в свою чергу,працюють на мету та завдання. Функції державної служби по-перше, мають доцільний характер і здійснюються в рамках внутрішньої її організації, по-друге, зміни організаційної структури державної служби ведуть до змін у функціях як компонентів, так і системи в цілому; по-третє, функції мають відносну самостійність стосовно системи в цілому; по-четверте, функції мають координаційний характер, що дозволяє узгоджувати функції компонентів системи по горизонталі. Необхідно звернути увагу, що державна служба під час розв’язання завдань держави фактично здійснює функції відповідних державних органів, отже, функціонує в усіх сферах життєдіяльності. Визначення повного переліку функцій державної служби дає можливість правильно оцінити роль державної служби в цілому, з’ясувати її основне призначення, виявити прогалини в правовому регулюванні державної служби та визначити перспективні напрямки реформування державної служби. У результаті аналізу точок зору щодо визначення поняття «функції державної служби» зроблено висновок, що під функціями державної служби розуміються основні напрямки діяльності органів державної влади України, що мають спеціальну спрямованість та проявляються у вигляді взаємодії різноманітних органів з метою досягнення узгодженості та упорядкованості у сфері державного управління. В юридичній літературі функції державної служби розділяються на загальні, спеціальні (специфічні) і допоміжні. [16] До числа загальних функцій державної служби, що пов’язані з виконанням завдань органів державної влади, відносяться функції регулювання, планування, прогнозування, координації, організації, обліку, контролю та примусу. Що стосується спеціальних (специфічних) функцій державної служби, то, як зазначає В.Б. Авер’янов, спеціальні функції державної служби пов’язані зі специфікою завдань, що виконуються державним органом у відповідній сфері. [16] Так, наприклад, для органів внутрішніх справ України у сфері забезпечення громадського порядку та громадської безпеки, боротьби зі злочинністю властиві такі функції як: підтримання громадського порядку та громадської безпеки; захист життя, здоров’я громадян, їх власності від злочинних та інших протиправних посягань; боротьба з організованою злочинністю; боротьба з корупцією, наркобізнесом; здійснення оперативно-розшукових заходів тощо. У результаті вивчення спеціальних функцій окремих органів державної влади України можна зробити висновок, що неможливо розробити єдиний перелік спеціальних (специфічних) функцій державної служби, оскільки практично неможливо встановити їх перелік без прив’язки до органів, де вони реально здійснюються. Допоміжні функції державної служби реалізовуються під час здійснення загальних і спеціальних (специфічних) функцій та пов’язані із обслуговуванням діяльності відповідних органів державної влади. Зокрема, до допоміжних функцій державної служби відносяться наступні: юридичне обслуговування, діловодство, матеріально-технічне забезпечення, визначення статусу та переліку підприємств, які підлягають безпосередньому державному управлінню, перелік спеціальностей, з яких необхідно здійснювати підготовку державних службовців тощо. Таким чином, можна зробити висновок, що функції державної служби не тотожні функціям державного управління через своєрідну роль і призначення в суспільстві цього соціального інституту. Підтвердженням зазначеної точки зору постає той факт, що саме державна служба покликана забезпечити ефективне функціонування всіх гілок влади, саме за її посередництвом громадяни можуть реалізувати свої інтереси, права і свободи. 1.2. Поняття та особливості правового статусу державних службовців Розкриття основних характеристик державної служби як одного з найважливіших елементів суспільно корисної діяльності є неповним без наведення відповідної характеристики державного службовця. Так, визначення поняття, особливостей правового статусу та особливостей правового регулювання діяльності державних службовців набуває особливої необхідності та актуальності. Не зважаючи на значну кількість наукових досліджень в цій сфері низка питань до цього часу залишається невизначеними та незакріпленими на законодавчому рівні. Крім того, аналізуючи наукові праці спеціалістів в цій галузі, можна стверджувати що ця проблематика є багатогранним та різноаспектним явищем. Співвідношення понять «державний службовець», «посадова особа», «службова особа» є предметом спорів учених-адміністративістів. Уявляється, що службова особа — найширше поняття, охоплює собою всі інші, і відноситься як до працівників державних, так і комерційних структур. Державний службовець завжди є службовою, але не завжди посадовою особою. Посадова особа може працювати як у державних, так і в органах місцевого самоврядування. Конституція України використовує дефініції «посадові / службові особи органів державної влади / органів місцевого самоврядування» (стаття 42). [59] Зважаючи на те, що поняття та правовий статус державних службовців акумулюють в собі головні завдання, функції, принципи, форми організації та функціонування інституту державної служби, вони є його похідними. На думку М.І. Цуркан правовий статус державних службовців слід розглядати як в широкому так і у вузькому розумінні спираючись на особливості державної служби, її завдання та функцій, особливості службових відносин, а також публічно-правовий характер діяльності державних службовців. У широкому розумінні правовий статус державного службовця являє собою систему обов’язків, прав, правообмежень, етико-правових вимог соціального захисту і відповідальності, визначених нормативно-правовими актами та гарантованих державою. У вузькому розумінні правовий статус державних службовців становить систему обов’язків, прав і відповідальності, визначених нормативно-правовими актами та гарантованих державою. [133] З точки зору Ю. М. Старілова, «правовий статус державного службовця включає такі складові: способи заміщення державних посад; нормування і організацію праці; вимоги, що ви¬суваються до державних службовців; права і обов’язки, обмеження і заборони за посадою; проходження державної служби (атестація, підвищення по службі, присвоєння кваліфікаційного розряду, рангу, спеціального звання та ін.); засоби стимулювання і відповідальності». [16] Водночас дослідник робить висновок, що статус державних службовців — це диференційована і комплексна система, яка має вертикальну і горизонтальну структури. Вертикальний поділ полягає в розмежуванні видів державних службовців залежно від рівня державної служби. Горизонтальний поділ указує на безліч спеціальних напрямків у державній службі. [111] Таким чином, Ю. М. Старілов акцентує увагу на двох аспектах поняття правового статусу державного службовця: структурному та функціонально-статусному. [110] В. Я. Малиновський вважає, що «правовий статус державних службовців — це сукупність прав, обов’язків, свобод, обмежень, відповідальності, що встановлені законами і гарантовані авторитетом держави». [64] Таке визначення поняття включає як перелік основних елементів структури правового статусу, так і гарантування реалізації цих елементів державою. Тобто наявність самих елементів ще не є гарантією реалізації їх державним службовцем. Такого ж погляду дотримуються А. П. Алехін і Ю. М. Козлов, які пишуть, що правовий статус державних службовців — це сукупність прав, свобод, обов’язків, обмежень, заохочень, відповідальності, що встановлені законодавством і гарантовані державою. Разом з тим вони виділяють і акцентують увагу на адміністративно-правовому статусі державних службовців, який характеризується тим, що: а) їх права та обов’язки встановлюються, як правило, у межах компетенції органів, в яких вони перебувають на державній службі; б) діяльність державного службовця підпорядкована виконанню завдань, покладених на відповідний орган, і має офіційний характер; в) службові права та обов’язки характеризуються єдністю, своєрідність якої полягає в тому, що їх права одночасно є обов’язками, адже вони повинні використовуватися в інтересах служби, а обов’язки — правами, оскільки інакше обов’язки неможливо буде здійснити; г) здійснення службовцем своїх прав та обов’язків гарантується законодавством; д) законні приписи і вимоги державного службовця повинні виконуватися всіма, кому вони адресовані; е) вони мають право на просування по службі, тобто на службову кар’єру; є) передбачені обмеження його загальногромадянських прав з метою ефективності службової діяльності; ж) для них передбачені певні пільги, а також підвищена відповідальність за вчинення правопорушень. [17] Така різноманітність поглядів свідчить про багатогранність і різноманітність складного соціально-правового явища, як державна служба. Чинне законодавство, а саме Закон № 3723 не містить чіткого визначення поняття «державний службовець». Виходячи з зазначеної в ньому дефініції «державної служби», «державний службовець» - особа, яка займає посаду в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави, мають відповідні службові повноваження та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів . Конкретне визначення «державний службовець» знайшло вперше своє відображення у новому Законі № 4050. Відповідно до статті 1 цього Закону «державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в державному органі, органі влади Автономної Республіки Крим або їх апараті, одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету, крім випадків, визначених законом, та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов'язані з реалізацією завдань та виконанням функцій державного органу або органу влади Автономної Республіки Крим. [37] При цьому посада державної служби - визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим або їх апарату з установленими відповідно до законодавства посадовими обов'язками у межах визначених повноважень; а посадові обов'язки, в свою чергу, це перелік функцій і повноважень, закріплених за посадою державної служби, які зобов'язаний виконувати державний службовець та які встановлені його посадовою інструкцією. [37] Також можна говорити про «публічних службовців» — виходячи зі змісту поняття публічної служби, це: особи, які обіймають державні політичні посади, судді, прокурори, військовослужбовці, альтернативні (невійськові) службовці, дипломати, інші державні службовці, службовці органів влади Автономної Республіки Крим, службовці місцевого самоврядування. [57] Порівняно з Законом № 3723, метою запобігання необґрунтованому наданню статусу державних службовців особам, посади яких не підпадають під такі критерії, з метою скорочення кількості державних службовців, а також з метою чітко ідентифікувати коло державних службовців у сприйнятті суспільства, в Законі України № 4050 чітко відокремлено державну службу від публічної діяльності. Пункт 2 статті 2 визначає вичерпний перелік осіб, на яких не поширюється законодавство про державну службу (зокрема, політичні посади, працівників прокуратури, яким присвоюються класні чини, суддів, працівників, що виконують в органах державної влади допоміжні та обслуговуючі функції, працівників державних підприємств, установ і організацій, а також військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ та інших органів, яким присвоюються спеціальні звання). Незалежно від походження та гендерної ознаки, політичних та релігійних переконань, соціального та майнового статусу, раси та національності право на держслужбу мають всі громадяни України, якщо вони мають відповідну освіту та кваліфікацію та пройшли конкурсний відбір або іншу процедуру у встановленому порядку, та не підпадають під критерії: визнані у встановленому порядку недієздатними; мають не зняту або не погашену судимість за вчинення злочину або на яких протягом останнього року накладалося адміністративне стягнення за вчинення корупційного правопорушення; у разі прийняття на службу будуть безпосередньо підпорядковані близьким їм особам; в інших випадках, встановлених законами України. Особа, яку прийнято на державну службу, набуває статусу державного службовця і суб’єкта державно-службових відносин. Державно-службові відносини виникають у результаті одностороннього рішення державного органу (посадової особи), яке, по-перше, юридично закріплює вступ громадянина на державну службу, по-друге, є основою для виконання ним службових обов’язків на даній посаді; по-третє, визначає момент виникнення його обов’язків перед державою, а також службових і особистих прав. Конкретні права та обов’язки держслужбовців відображені у посадових інструкціях та положеннях, які затверджуються керівниками відповідних органів у відповідності з типовими кваліфікаційними характеристиками та в рамках їх компетенції. Основоположні ж права та обов’язки держслужбовців визначені в ст. 11 та ст. 10 Закону № 3723 відповідно. Обов’язки полягають насамперед у дотриманні Конституції та інших актів, забезпеченні ефективної роботи та виконання завдань державних органів, виконанні покладених на нього службових обов’язків, недопущені порушень прав і свобод людей, постійному вдосконалені організації своєї роботи і підвищенні кваліфікації, інші. Права державних службовців можна поділити на ті, що: забезпечують його правовий захист і розуміння ним посадового статусу; сприяють виконанню службових обов’язків; посилюють посадову активність державних службовців, реалізацію його конституційних прав, свобод і соціальних гарантій. [36] Згідно ж з новоприйнятим Законом № 4050 державні службовці мають право на: 1) повагу до своєї особистості, гідності, справедливе і шанобливе ставлення до себе з боку керівників, співробітників та інших осіб; 2) чітке визначення своїх посадових обов'язків та матеріально-технічне забезпечення їх виконання; 3) доступ до необхідної для виконання посадових обов'язків інформації; 4) оплату праці залежно від займаної посади державної служби, результатів службової діяльності, стажу державної служби та рангу державного службовця; 5) підвищення рівня професійної компетентності за рахунок державних коштів; 6) просування по службі; 7) відпустку, соціальне та пенсійне забезпечення відповідно до закону; 8) безпечні умови праці; 9) проведення службового розслідування за його вимогою з метою зняття безпідставних, на його думку, звинувачень або підозри; 10) безперешкодне ознайомлення з документами щодо проходження ним державної служби. Разом з тим, державний службовець зобов'язаний: 1) діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України; 2) додержуватися принципів державної служби; 3) з повагою ставитися до державних символів України; 4) сумлінно виконувати свої посадові обов'язки; 5) виконувати в межах посадових обов'язків рішення державних органів та/або органів влади Автономної Республіки Крим, а також накази, розпорядження та доручення керівників, надані в межах їх повноважень; 6) додержуватися вимог законодавства у сфері запобігання і протидії корупції; 7) додержуватися встановлених законодавством правил професійної етики державного службовця; 8) запобігати виникненню конфлікту інтересів під час проходження державної служби; 9) додержуватися правил внутрішнього службового розпорядку відповідного державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим або їх апарату; 10) підвищувати рівень своєї професійної компетентності. [37] Незмінним, однак залишаються положення, що держслужбовці не мають права приймати участь у страйках та вчиняти інші дії, що перешкоджають нормальному функціонуванню державному органу; також державний службовець під час виконання службових обов'язків не має права вчиняти дії, що демонструють його політичні погляди або свідчать про особливе ставлення до певних політичних партій. Чинним Законом № 3723, а саме статтею 14 закріплено, що дисциплінарна відповідальність державних службовців передбачається у зв’язку з невиконанням або неналежним виконанням службових обов’язків, за перевищення повноважень, за порушення пов'язаних з проходженням державної служби обмежень, а також за вчинки, які порочать його як державного службовця або дискредитують державний орган, в якому він працює. Заходами такої дисциплінарної відповідальності визначені дисциплінарні стягнення, попередження про неповну службову відповідність та затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду. [36] На цьому регламентування дисциплінарної відповідальності завершується, що призводить до низки невизначеносте та проблем. В Законі ж №4050 питанням дисциплінарної відповідальності державних службовців присвячено аж цілий розділ (Розділ VIII «Дисциплінарна та майнова відповідальність державного службовця»; 9 статей). Відповідно дисциплінарну відповідальність тлумачать як накладення суб'єктом призначення (якщо інше не передбачено законом) на державного службовця дисциплінарного стягнення за вчинення дисциплінарних проступків (їх перелік чітко окреслений пунктом 3 статті 52) у вигляді зауваження, догани, суворої догани, попередження про неповну службову відповідність або навіть звільнення з посади державної служби. При цьому порядок застосування зазначених видів дисциплінарних стягнень також чітко регламентований, що сприяє прийняттю об’єктивного рішення керівником органу щодо виду дисциплінарного стягнення. Термін, протягом якого може бути застосоване дисциплінарне стягнення, складає 6 місяців з дня вчинення дисциплінарного проступку (не враховуючи час тимчасової непрацездатності або перебування у відпустці), а власне стягнення має відповідати характеру і тяжкості вчиненого проступку та ступеню вини державного службовця. [37] | |
| Просмотров: 645 | Загрузок: 22 | Рейтинг: 0.0/0 | |
| Всего комментариев: 0 | |